Déficit habitacional, políticas públicas y mercado inmobiliario.

La desatención social acumulada durante décadas continúa mostrando un cuadro dramático, de extrema fragilidad en materia de acceso a la vivienda. Las importantes privaciones respecto de las condiciones habitacionales sólo se solucionarían, según cálculos coincidentes, con respuestas concretas a unos 3 millones de hogares. Los recientes episodios ocurridos en la provincia de Jujuy, no hacen más que mostrar la tensión latente en distintas regiones del país por las dificultades que buena parte de la población debe afrontar para contar con un techo digno.

 

Si bien en el promedio del país casi un cuarto (24%) de los hogares presentan condiciones precarias, en provincias como Jujuy, Formosa y San Juan, esa proporción supera el 40%. Otra forma de dimensionar el problema consiste en enfocar el nivel de hacinamiento (más de 3 personas por cuarto). Esta sería la situación de más de medio millón de hogares, con lo cual la cantidad de casos que requiere urgente atención por parte de la política habitacional asciende a unos 3,5 millones. Las carencias cuantitativas y cualitativas, junto con las deficiencias de políticas públicas, llevan a fenómenos como la autourbanización, una suerte de respuesta popular ante la no regulación del mercado inmobiliario y la imposibilidad de acceder a la vivienda propia.

 

La situación de Libertador General San Martín responde a esta lógica: no hay terrenos disponibles, el precio de los alquileres es inaccesible para la mayoría de la población y, en ese marco, se producen las tomas. En este caso, brutalmente reprimidas, con el terrible saldo de 4 muertos y decenas de heridos, entre ellos muchos niños y mujeres, ya que el acampe estaba a cargo de familias.  Así, pese a la creciente intervención estatal y de organizaciones sociales orientadas a paliar la emergencia, los modelos vigentes todavía tienden a expresar diferencias sociales y a reproducir las desigualdades.  Según como se la quiera ver, la cifra difundida por el Ministerio de Planificación Federal es relevante o ínfima: 830.000 familias –casi 4 millones de personas– mejoraron sus condiciones de vida en los últimos 7 años gracias a distintos planes oficiales.

 

En esos casos se cumplió, aún con gran demora, uno de los derechos humanos consagrados por las Naciones Unidas hace más de 60 años: la posibilidad de contar con un techo digno. De no haber mediado el Estado, difícilmente el mercado le hubiera brindado a ese conjunto la chance de salir de los ranchos o inquilinatos que habitaban antes, del hacinamiento de varias familias en una sola casa o, en el caso de las villas, mantener su ubicación en los mismos predios pero bajo un notorio mejoramiento en las condiciones de su propia vivienda y en materia de infraestructura mediante políticas de urbanización. Sin embargo, también es cierto que es mucho lo que falta hacer para dar una respuesta integral a este problema social.

 

Desde abajo

 

El adjetivo «calamitoso», exagerado en algunos casos, luce apropiado en este escenario, considerando los sitios en los que se construyen viviendas precarias, los materiales de construcción que se utilizan, el nivel de hacinamiento, o la ausencia de servicios básicos. Los datos precisos se conocerán cuando se difunda el detalle del último censo. Pero, según las aproximaciones más pesimistas, el progreso reciente sería limitado: apenas se habría cubierto una mínima parte de las necesidades más urgentes.  Según Andrea Cattenazzi, del Instituto del Conurbano de la Universidad Nacional de General Sarmiento (UNGS), no sólo se trata de un problema de cantidad de viviendas, o de su tamaño: «Se trata del funcionamiento del mercado inmobiliario y la casi nula regulación estatal de mecanismos que expulsan a los sectores más pobres cada vez más lejos». En este marco, las políticas federales desarrolladas desde 2003 tomaron la forma de variados programas. Desde entonces, se terminaron de construir unas 320.000 viviendas nuevas, y se concretaron unos 270.000 mejoramientos, financiados con fondos nacionales.

 

Las obras en ejecución, en tanto, suman 115.000 y 125.000, respectivamente. Hay que recordar que en 2002, tras la mega devaluación y pesificación de la economía, se tocó el piso de inversión en vivienda. Ese año sólo se registraron 22.000 soluciones habitacionales, pero ya en 2007 y en los años siguientes se superaron las 100.000. Esos planes beneficiaron en forma prioritaria a los más marginados de la sociedad. Se concretaron trabajos de urbanización de villas; se construyeron viviendas a través de cooperativas de trabajo conformadas por desocupados; se ejecutaron acciones específicas en regiones postergadas del Noreste y Noroeste del país, para comunidades originarias y en áreas rurales; y se desarrollaron obras de infraestructura y servicios en barrios (aguas, cloacas, iluminación, veredas, pavimentos). El Estado nacional, asimismo, elevó fuertemente el gasto público en vivienda, desde el 0,2% del PIB en 2002-2003 a un nivel del 0,6% en 2005-2010. Sin embargo, como se dijo, ante la magnitud de las insuficiencias todo avance parece escaso. En ese marco, la opción de canalizar proyectos de construcción de viviendas a través de distintos movimientos sociales sufrió un fortísimo ataque a partir de un caso de asociación ilícita en perjuicio de la Fundación Madres de Plaza de Mayo, que habilitó innumerables (aunque no por ello justas) críticas a una opción cuando menos creativa y de importante alcance, apoyada en recursos públicos.

 

En otro orden, el presupuesto nacional también contiene el Programa Federal de Mejoramiento de Viviendas «Mejor vivir», que involucra a provincias, municipios y entes no oficiales. El programa está destinado a terminar, ampliar o refaccionar unidades de grupos familiares que hayan iniciado la construcción a partir de su propio esfuerzo, y no tengan acceso a las formas convencionales de crédito. Estas y otras iniciativas con ejecución descentralizada (programas de Mejoramiento de Barrios; de Desarrollo Social en Zonas Fronterizas; de Mejoramiento Habitacional e Infraestructura Básica; de Provisión de Agua Potable, Ayuda Social y Saneamiento Básico, Techo y Trabajo) unificaron los objetivos de construcción de viviendas y generación de mano de obra formal, de manera de reemplazar gradualmente los planes sociales. María Laura Rey, directora de Programas de Emergencia de la Subsecretaría de Desarrollo Urbano de la Nación, destaca que «el cambio de paradigma es notorio en esta materia, con respecto a lo que ocurría hasta los años 90, cuando las políticas respondían más a estimular la actuación de las empresas contratistas, que a un acceso a la vivienda de los sectores populares».

 

Consecuencias

 

En este marco, no era extraño que las firmas constructoras y financieras ejercieran presiones que condicionaran la toma de decisiones de los organismos vinculados con el sistema habitacional. De hecho, el paradigma neoliberal rechazaba la discusión sobre una política de crecimiento planificado y dirigido desde el Estado, lo cual dejó librado el desarrollo de los emprendimientos urbanos al ámbito privado. La retirada estatal marcó entonces la exclusión de la población de bajos recursos, al priorizar determinados hábitos de consumo, el uso especulativo del suelo y un crecimiento decidido por el funcionamiento de los mercados. No está de más recordar los efectos de largo plazo derivados de la privatización del Banco Hipotecario Nacional y de los servicios públicos, hitos del abandono de la concepción de «vivienda social», al calor de las recomendaciones de las agencias internacionales y la reinstauración del principio liberal de la responsabilidad individual en el acceso al techo.

 

El creciente menosprecio de las urgencias sociales fue impulsando, en la última década del siglo anterior, las estrategias de autourbanización. Esto es, el nacimiento de nuevas villas y el crecimiento de las existentes; la ocupación particular (individual o familiar) de tierras, para dar lugar a asentamientos con materiales precarios en zonas periféricas (con baja calidad ambiental, cerca de arroyos y ríos contaminados); y la ocupación de edificios en áreas céntricas. Se reproducen así los «submercados residenciales de la economía informal», según lo define Cattenazzi. La autoconstrucción, explica la investigadora, se produce con la ayuda de familiares y amigos, en terrenos públicos o privados que se ocupan. Esa práctica, por supuesto, implica altos costos sociales y una evidente exclusión espacial, en el marco de una lógica de la necesidad.

 

Estrategia y necesidad

 

Lo cierto es que en la franja más afectada, la precariedad y el riesgo estructural de desalojo (aún de habitaciones alquiladas en villas) coexisten con el peligro de una acción represiva, basada en el resguardo de la propiedad privada. En el caso de los grandes centros urbanos, el conflicto, según definieron ya hace tiempo algunos estudiosos, se da entre «la ciudad legal versus la ciudad ilegal», entendida esta última como una expresión de la segregación socioespacial. Esas categorías, sin embargo, no alcanzan para definir fenómenos caracterizados por la aún limitada capacidad de producir servicios sociales (salud, educación, esparcimiento) e infraestructura urbana (redes de agua y cloacas, electricidad, gas), con coberturas y accesos universales.

 

La antropóloga María Cristina Cravino cree «más correcto» hablar de mercados inmobiliarios «extralegales», donde las reglas del juego de los segregados no se construyen en contra de la ley oficial, sino que vienen a cubrir vacíos dejados por el Estado y exclusiones provocadas por el mercado. Desde esta perspectiva, explica, la autourbanización incluye «características de localización y constructivas extralegales, que no se ajustan a la normativa que regula la ocupación de la tierra ni la construcción de la vivienda, pero al mismo tiempo da cuenta de estrategias de asociación y cogestión del hábitat ante la necesidad».

 

En ese contexto, las situaciones de judicialización generan la necesidad de incrementar las acciones de regularización dominial en los asentamientos urbanos, para lo cual deben incorporarse modificaciones en el marco legal vigente y simplificar los procedimientos. Ese panorama contrasta con el otro segmento, el de los nuevos emprendimientos urbanísticos ofrecidos a consumidores con mayor poder adquisitivo.

 

Además de en la ciudad de Buenos Aires, la tendencia se observó con claridad en los últimos años en las ciudades beneficiadas por el ciclo agrícola favorable, como Rosario, Santa Fe y Córdoba, según distintos análisis del mercado inmobiliario. Estas opciones implican una apropiación de mayor superficie urbana por habitante en áreas de alto costo de la tierra, de los transportes y de los servicios. Se condiciona así el espacio residencial contiguo, habitado tanto por sectores medios como de bajos ingresos. Fruto de la premisa especulativa, además, según el informe «Buenos Aires sin techo» elaborado por la Comisión de Vivienda de la Legislatura porteña, sólo en la ciudad de Buenos Aires existen unos 100.000 inmuebles privados vacíos, aptos para la vivienda, así como miles de inmuebles estatales ociosos. Es que la lógica de mercado no deja de actuar y se ofrece en forma permanente como «solución», alentada desde luego por los múltiples intermediarios del negocio (bancos, desarrollistas, constructoras, inmobiliarias, etcétera).
 

Planificar o sucumbir

 

Las fuerzas pro mercado sobresalen entre los principales causantes de la desigualdad urbanística y la postergación de los más urgidos. «Cuando los criterios e instrumentos de la planificación urbana aparecen –señala Andrea Catenazzi– lo hacen con una agenda restringida de los problemas». Se impone de ese modo la aplicación de códigos u ordenanzas de zonificación y edificación, que acompañan la dinámica del mercado inmobiliario y favorecen la localización de urbanizaciones privadas. La planificación, entonces, «plantea un orden para la ciudad que no incluye la autourbanización informal, sino que da legalidad a la ciudad construida por el mercado». Lo concreto, resume Adriana Clemente, especialista en Políticas Sociales de la Universidad de Buenos Aires, es que en muchos casos «no se problematizó la relación entre pobreza y desarrollo».

 

Queda pendiente entonces el desafío de modificar las dinámicas de exclusión e integración urbana, para dar lugar a políticas de hábitat Los desplazados (autourbanizados, pobres) son atendidos muy parcialmente por los programas de reducción del déficit habitacional que constituyen, por la complejidad de las intervenciones, procesos necesariamente lentos. Pero que se demoran aún más cuando falta decisión política, perduran las concepciones privatistas y se retacean los recursos materiales y técnicos de los sectores populares y sus organizaciones. En este terreno, las políticas públicas de gestión urbana, coordinadas con los movimientos sociales, tienen todavía mucho por avanzar para atacar a fondo los déficits estructurales de larga data.

 

Por largo tiempo, el objetivo prioritario en materia habitacional seguirá siendo atender aquellas demandas que el mercado no satisface. De allí que los dispositivos políticos y de planificación deban orientarse tanto a reforzar recursos, como a seleccionar los lugares de inclusión. Discutir los valores que legitiman el debate sobre la vivienda, como las prácticas de apropiación del suelo, son puntos centrales en esa agenda, coinciden los expertos.
La persistencia (o profundización) de la desigualdad urbana interpela a los distintos actores que intervienen en la problemática de la vivienda. Se trata, en definitiva, de debatir (y actuar) acerca dedónde tienen que vivir las familias. Todas, incluidas las más pobres. Y convertir el conflicto en eje de nuevas regulaciones –inmobiliarias y sobre la propiedad– que combatan la inequidad.
 

Daniel Víctor Sosa

 

 

Experiencias de autogestión

 

Entre las distintas experiencias cooperativas de autogestión, propiedad colectiva y ayuda mutua, sobresale la del Movimiento de Ocupantes e Inquilinos (MOI) de la Central de Trabajadores de la Argentina (CTA), que inició su desarrollo en la ciudad de Buenos Aires y, hace aproximadamente 5 años, comenzó a replicarse en otras 6 provincias. Un reciente balance realizado por Néstor Jeifetz, del equipo técnico interdisciplinario del MOI, y la investigadora del Conicet María Carla Rodríguez, destaca el aprendizaje realizado en los 90, hasta lograr la promoción explícita de los planes autogestionados de vivienda, sumados al criterio de radicación.

 

En el ámbito de la ciudad de Buenos Aires, ese proceso participativo confluyó en la ley 341/2000, a través de la constitución de una mesa multisectorial motorizada por el MOI, la Mutual de Desalojados de La Boca y la Comisión de Vivienda de la Legislatura. La norma otorga créditos blandos para facilitar el acceso a la vivienda a familias de escasos recursos en la ciudad, y como rasgo central reconoce a las organizaciones sociales como sujetos de crédito y ejecutoras de los proyectos. El crédito se reintegra hasta un plazo de 30 años. Se subsidia la tasa de interés, con franjas entre un 0% y un 4% y prevé cuotas de devolución no superiores al 20% de los ingresos familiares. No establece restricciones mínimas por el nivel de ingreso para las familias, ni requiere ahorro previo. Por esta vía, hasta el inicio de la gestión de Mauricio Macri, más de 2.500 familias adquirieron 110 inmuebles de localización urbana consolidada y se finalizaron 4 proyectos (339 viviendas).

 

Actualmente hay unos 33 proyectos en ejecución (885 viviendas) administrados por distintas organizaciones sociales; otros 61 (de 1.535 viviendas) con previsión presupuestaria acordada; y casi 400 cooperativas y asociaciones (8.591 familias) impulsando otros emprendimientos en distintas etapas. El desarrollo de estos emprendimientos tuvo características propias en cada provincia:

 

• En Buenos Aires, el instrumento de acceso al suelo es Fuerza Solidaria, un fideicomiso del Banco Provincia, que posibilita a colectivos cooperativos integrados por familias con cierta capacidad adquisitiva la asunción de préstamos a 5 años de devolución e intereses del 8%, en valores cuyo tope hoy es de aproximadamente 200.000 dólares.

 

• En Santa Fe el desarrollo se apoya en la vinculación entre el MOI y la Universidad Nacional del Litoral para impulsar procesos de organización cooperativa y replicar ámbitos multisectoriales de interlocución con la Comisión de Vivienda de la Legislatura provincial.

 

• En Río Negro (San Carlos de Bariloche) y en Tierra del Fuego se firmaron convenios con los respectivos gobiernos locales y provinciales para desarrollar experiencias piloto y sentar las bases de políticas sectoriales. Tras esas ricas experiencias, «hoy creemos necesario avanzar hacia el diseño de una ley de Producción Autogestionaria de Hábitat Popular, que fortalezca el crecimiento y sustentabilidad del actor autogestionario», concluyen Jeifetz y Rodríguez.